農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)人解讀《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》

　　近期，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》(以下簡稱《意見》)。日前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《意見》出臺的背景、有關(guān)要求、如何貫徹落實等問題，接受記者專訪。

　　問：請您介紹一下《意見》出臺的背景和重要意義？

　　答：習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，解決好吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。近年我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，區(qū)域布局趨于合理，糧食生產(chǎn)連年豐收，連續(xù)6年保持在1.3萬億斤以上，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局提供堅實支撐。與此同時，部分地區(qū)也出現(xiàn)耕地“非糧化”傾向，一些地方把農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整簡單理解為壓減糧食生產(chǎn)，一些經(jīng)營主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹挖塘，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改種非糧作物等，這些問題如果任其發(fā)展，將影響國家糧食安全。隨著我國人口數(shù)量增長、消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級和資源環(huán)境承載力趨緊，糧食產(chǎn)需仍將維持緊平衡態(tài)勢；今年突如其來的新冠肺炎疫情，使糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)艿經(jīng)_擊，國際農(nóng)產(chǎn)品市場供給不確定性增加。必須堅持把確保國家糧食安全作為“三農(nóng)”工作的首要任務(wù)，以穩(wěn)定國內(nèi)糧食生產(chǎn)來應(yīng)對國際形勢變化帶來的不確定性，將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，采取有力措施防止耕地“非糧化”，著力穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量，牢牢守住國家糧食安全的生命線。

　　黨中央、國務(wù)院對此高度重視，習(xí)近平總書記多次作出重要指示，李克強(qiáng)總理提出明確要求。貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、司法部、國家糧食和物資儲備局、國家林草局研究起草了意見稿，以國務(wù)院辦公廳文件印發(fā)?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)，各地各部門要充分認(rèn)識防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的重要性緊迫性，把確保國家糧食安全作為“三農(nóng)”工作的首要任務(wù)，科學(xué)合理利用耕地資源，共同扛起保障國家糧食安全的責(zé)任；要堅持問題導(dǎo)向，明確耕地利用優(yōu)先序，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)監(jiān)管，穩(wěn)定非主產(chǎn)區(qū)糧食種植面積，有序引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)，嚴(yán)禁違規(guī)占用永久基本農(nóng)田種樹挖塘；要堅持激勵約束相結(jié)合，嚴(yán)格落實糧食安全省長責(zé)任制，完善糧食生產(chǎn)支持政策，加強(qiáng)耕地種糧情況監(jiān)測，確保各項任務(wù)落實到位。

　　問：《意見》對如何科學(xué)合理利用耕地資源提出了什么要求？

　　答：耕地是糧食生產(chǎn)的根基。我國耕地總量少，質(zhì)量總體不高，后備資源不足。面對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)需求多樣化，必須處理好發(fā)展糧食生產(chǎn)和發(fā)揮比較效益的關(guān)系，不能單純以經(jīng)濟(jì)效益決定耕地用途，必須集中力量把**基本**重要的保住，將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。對此，《意見》提出要科學(xué)合理利用耕地資源，明確耕地利用優(yōu)先序。首先，永久基本農(nóng)田要重點(diǎn)用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。其次，一般耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。第三，在優(yōu)先滿足糧食和食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基礎(chǔ)上，適度用于非食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。對市場明顯過剩的非食用農(nóng)產(chǎn)品，要加以引導(dǎo)，防止無序發(fā)展。

　　問：《意見》對加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)監(jiān)管和建設(shè)有什么考慮？

　　答：糧食生產(chǎn)功能區(qū)是在永久基本農(nóng)田中，劃定的水土資源條件較好、基礎(chǔ)設(shè)施較為完善、相對集中連片的地塊，是確保糧食產(chǎn)能的核心區(qū)域，是穩(wěn)定口糧種植面積的重要基礎(chǔ)。按照國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見要求，目前各地已劃定9億畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)，并基本完成上圖入庫，精準(zhǔn)落實到地塊。據(jù)測算，糧食生產(chǎn)功能區(qū)建成后，可以保障我國95%的口糧和90%以上的谷物需求。按照《意見》要求，將從兩方面入手，發(fā)揮糧食生產(chǎn)功能區(qū)在確保國家糧食安全中的作用。一方面，加強(qiáng)監(jiān)管，防止糧食生產(chǎn)功能區(qū)弱化糧食生產(chǎn)。把糧食生產(chǎn)功能區(qū)落實到地塊，引導(dǎo)種植目標(biāo)作物，保障糧食種植面積。組織開展糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定情況“回頭看”，對糧食種植面積大但劃定面積少的進(jìn)行補(bǔ)劃，對耕地性質(zhì)已發(fā)生改變、不符合劃定標(biāo)準(zhǔn)的予以剔除并及時補(bǔ)劃。引導(dǎo)作物一年兩熟以上的糧食生產(chǎn)功能區(qū)至少生產(chǎn)一季糧食，種植非糧作物的要在種植一季后能夠恢復(fù)糧食生產(chǎn)。不得擅自調(diào)整糧食生產(chǎn)功能區(qū)，不得違規(guī)在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)建設(shè)種植和養(yǎng)殖設(shè)施，不得違規(guī)將糧食生產(chǎn)功能區(qū)納入退耕還林還草范圍，不得在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)。另一方面，加大政策支持力度，穩(wěn)定糧食種植面積。研究制定加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的意見，建立精準(zhǔn)支持政策體系，推動相關(guān)農(nóng)業(yè)資金向糧食生產(chǎn)功能區(qū)傾斜，優(yōu)先支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)目標(biāo)作物種植。把糧食生產(chǎn)功能區(qū)作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重點(diǎn)，加快建成“一季千斤、兩季一噸”的高標(biāo)準(zhǔn)糧田，提升糧食綜合生產(chǎn)能力。

　　問：《意見》在調(diào)動農(nóng)民種糧積極性上有什么考慮？

　　答：近年我國糧食生產(chǎn)成本剛性上漲，種糧效益持續(xù)下滑，農(nóng)民種糧積極性受到影響。按照《意見》部署，將堅持多措并舉、多管齊下，提升種糧比較效益，保障農(nóng)民種糧基本收入，讓種糧農(nóng)民有甜頭有盼頭。強(qiáng)政策，加強(qiáng)對種糧主體的政策激勵，支持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營。完善小麥稻谷**低收購價政策，繼續(xù)實施稻谷補(bǔ)貼和玉米大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼。提效益，培育糧食產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，支持建設(shè)糧食產(chǎn)后烘干、加工設(shè)施，打通糧食生產(chǎn)流通上下游產(chǎn)業(yè)鏈，提高糧食經(jīng)營效益。降成本，大力推進(jìn)代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)，積極開展糧食生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)機(jī)械化技術(shù)試驗示范，著力解決水稻機(jī)插、玉米籽粒機(jī)收等瓶頸問題，加快丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造，減輕勞動強(qiáng)度，降低糧食生產(chǎn)成本。防風(fēng)險，推進(jìn)三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點(diǎn)，為糧食生產(chǎn)保駕護(hù)航。

　　問：《意見》將采取哪些措施來穩(wěn)定各地區(qū)糧食生產(chǎn)?

　　答：我國人多地少的基本國情，決定了必須舉全國之力解決14億人的吃飯大事，各地區(qū)都有保障國家糧食安全的責(zé)任和義務(wù)。但近年來一些糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)自給率明顯下降，主銷區(qū)自給率持續(xù)低位下行，主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食凈調(diào)入量明顯增加。《意見》要求，糧食主產(chǎn)區(qū)要努力發(fā)揮優(yōu)勢，鞏固提升糧食綜合生產(chǎn)能力，繼續(xù)為全國做貢獻(xiàn)；產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)要保持應(yīng)有的自給率，確保糧食種植面積不減少、產(chǎn)能有提升、產(chǎn)量不下降，共同維護(hù)好國家糧食安全。

　　按照《意見》部署，下一步將采取激勵和約束相結(jié)合措施，調(diào)動各地區(qū)重農(nóng)抓糧積極性。細(xì)化要求，糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)要按照重要農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局及分品種生產(chǎn)供給方案要求，制定具體實施方案并抓好落實，扭轉(zhuǎn)糧食種植面積下滑勢頭。產(chǎn)銷平衡區(qū)要著力建成一批旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的口糧田，保證糧食基本自給。主銷區(qū)要明確糧食種植面積底線，穩(wěn)定和提高糧食自給率。壓實責(zé)任，各地要切實承擔(dān)起保障本地區(qū)糧食安全的主體責(zé)任，穩(wěn)定糧食種植面積，將糧食生產(chǎn)目標(biāo)任務(wù)分解到市縣。強(qiáng)化糧食安全省長責(zé)任制考核，提高糧食種植面積、產(chǎn)量和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等考核指標(biāo)權(quán)重，細(xì)化對糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)的考核要求。嚴(yán)格考核并強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，對成績突出的省份進(jìn)行表揚(yáng)，對落實不力的省份進(jìn)行通報約談，并與相關(guān)支持政策和資金銜接，切實發(fā)揮考核的“指揮棒”作用。利益補(bǔ)償，健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，落實產(chǎn)糧大縣獎勵政策，將省域內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)產(chǎn)生的新增耕地指標(biāo)調(diào)劑收益優(yōu)先用于農(nóng)田建設(shè)再投入和債券償還、貼息等，讓糧食生產(chǎn)大省大縣種糧不吃虧、有動力。

　　問：《意見》對有序引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)、防止大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地不種糧提出了哪些要求？

　　答：近年來，各地積極引導(dǎo)和規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)，在帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了積極作用。但也出現(xiàn)了工商資本違反相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地不種糧的現(xiàn)象。為此，《意見》將采取四方面措施解決。一是強(qiáng)化引導(dǎo)。強(qiáng)化政策激勵和宣傳引導(dǎo)，鼓勵和引導(dǎo)工商資本發(fā)揮比較優(yōu)勢，到農(nóng)村從事良種繁育、糧食加工流通和糧食生產(chǎn)專業(yè)化社會化服務(wù)等適合企業(yè)化經(jīng)營、效益高、不與農(nóng)民爭利的領(lǐng)域，支持其與農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，形成利益共同體，參與糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。二是修訂相關(guān)法規(guī)。修訂農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，規(guī)范工商企業(yè)等社會資本租賃農(nóng)地行為，加強(qiáng)對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理，防止浪費(fèi)農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。三是健全監(jiān)管制度。督促各地抓緊依法建立健全工商資本流轉(zhuǎn)土地資格審查和項目審核制度，為引導(dǎo)農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)提供必要的制度支撐。四是堅決制止違規(guī)行為。強(qiáng)化租賃農(nóng)地監(jiān)測監(jiān)管，對工商資本違反相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地不種糧的“非糧化”行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要堅決予以糾正，并立即停止其享受相關(guān)扶持政策。

　　問：為確?！兑庖姟仿鋵嵉轿?，將采取哪些舉措？

　　答：為確保《意見》落實到位，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將會同有關(guān)部門做好四方面工作。一是摸清底數(shù)。底數(shù)搞不清楚，政策執(zhí)行就會出現(xiàn)偏差。我們將指導(dǎo)各地對本區(qū)域耕地種糧情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測評價，摸清“非糧化”底數(shù)，從實際出發(fā)，分類穩(wěn)妥處置，不搞“一刀切”。同時采取堅決措施，遏制增量問題，確保糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展。二是加強(qiáng)監(jiān)測評價。運(yùn)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，每半年開展一次全國耕地種糧情況監(jiān)測評價，建立耕地“非糧化”情況通報機(jī)制。定期對糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)目標(biāo)作物種植情況進(jìn)行監(jiān)測評價，實行信息化、精細(xì)化管理，確保糧食生產(chǎn)功能區(qū)糧食種植面積。三是強(qiáng)化監(jiān)督檢查。督促各地按要求抓緊制定工作方案，完善相關(guān)政策措施，穩(wěn)妥有序抓好貫徹落實。對《意見》執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題、協(xié)調(diào)推動解決，確保各項任務(wù)落實落地。四是完善法律法規(guī)。進(jìn)一步明確占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚等的處罰措施，讓防止耕地“非糧化”有法可依。